Економске санкције: превише лоше
Економске санкције се све више користе за промовисање читавог спектра циљева америчке спољне политике. Ипак, исувише често се испостави да су санкције нешто више од израза преференција САД које штете америчким економским интересима без промене понашања мете на боље. По правилу, санкције морају бити мање унилатералне и више фокусиране на проблем који је у питању. Конгрес и извршна власт морају да успоставе далеко ригорознији надзор над санкцијама, како пре њиховог усвајања, тако и редовно након тога, како би осигурали да очекиване користи надмашују вероватне трошкове и да санкције постижу више од алтернативних алата спољне политике.
ИЗВЕШТАЈ О ПОЛИТИЦИ #34
Широка употреба економских санкција представља један од парадокса савремене америчке спољне политике. Санкције се често критикују, чак и исмевају. Истовремено, економске санкције брзо постају политичко оруђе избора Сједињених Држава у свету после хладног рата. Сједињене Државе сада одржавају економске санкције против десетина земаља; заиста, санкције су толико популарне да их уводе многе државе и општине. Штавише, критична је не само учесталост употребе економских санкција, већ и њихов све већи значај за спољну политику САД.
Санкције—дефинисане као углавном економске, али и политичке и војне казне уведене да би се променило политичко и/или војно понашање—користе Сједињене Државе да обесхрабре ширење оружја за масовно уништење и балистичких пројектила, ојачају људска права, окончају тероризам, спрече дрогу трговине људима, обесхрабрују оружану агресију, промовишу приступ тржишту, штите животну средину и смењују владе.
Да би се постигли спољнополитички циљеви, санкције имају облик ембарга на оружје, смањења и прекида стране помоћи, ограничења извоза и увоза, замрзавања имовине, повећања царина, укидања трговинског статуса најповлашћеније нације (МФН), негативних гласова у међународним финансијским институцијама , повлачење дипломатских односа, одбијање виза, укидање ваздушних веза и забрана кредитирања, финансирања и улагања.
Шта објашњава ову популарност? Санкције могу понудити оно што се чини пропорционалним одговором на изазов у којем су интереси у питању мање него витални. Поред тога, санкције су начин да се сигнализира незадовољство званичника одређеним понашањем. Они могу послужити у сврху јачања привржености норми понашања, као што је поштовање људских права или противљење пролиферацији. Америчка невољност да користе војну силу је још један мотив. Санкције представљају видљиву и јефтинију алтернативу војној интервенцији и нечињењу. Већи домет медија је још једно објашњење. Ефекат ЦНН-а може повећати видљивост проблема у другој земљи и подстаћи жељу Американаца да одговоре. Повећана снага изборних јединица са једним питањем у америчкој политици је такође фактор. Мале, организоване, фокусиране групе—често делују преко Конгреса—могу да имају утицај који је далеко изнад своје стварне снаге, посебно када не постоји једнако фокусирана противтежа.
Рекорд
Из недавне америчке употребе економских санкција у спољнополитичке сврхе може се извући неколико закључака:
- Мало је вероватно да ће санкције саме по себи постићи жељене резултате ако су циљеви велики или је време кратко. Санкције — чак и када су биле свеобухватне и уживале скоро универзалну међународну подршку скоро шест месеци — нису успеле да натерају Садама Хусеина да се повуче из Кувајта. На крају је била потребна операција Пустињска олуја. Остале санкције такође нису успеле. Ирански режим наставља да подржава тероризам, противи се блискоисточном мировном процесу и наставља са својим програмом нуклеарног оружја. Фидел Кастро је још увек на врху једног углавном ауторитарног политичког и економског система. Индију и Пакистан није одвратила од тестирања нуклеарног оружја претња драконским казнама. Либија је одбила да достави двојицу оптужених за уништавање Пан Ам 103. Санкције нису могле да убеде хаитичку хунту да поштује резултате избора. Нити су могли да одврате Србију и друге да обуставе војну агресију. А Кина наставља да извози осетљиве технологије у одабране земље и остаје друштво у коме се крше људска права.
- Ипак, санкције повремено могу постићи (или помоћи у постизању) различитих спољнополитичких циљева у распону од скромних до прилично значајних. Санкције уведене након Заливског рата повећале су поштовање Ирака према резолуцијама које позивају на потпуну елиминацију његовог оружја за масовно уништење и умањиле способност Ирака да увози оружје. У бившој Југославији, санкције су биле један од фактора који је допринео одлуци Србије да прихвати Дејтонски споразум у августу 1995. Чини се да је Кина показала извесну уздржаност у извозу делова или технологија нуклеарних и балистичких пројектила.
- Једностране санкције су ретко ефикасне. У глобалној економији, једностране санкције имају тенденцију да намећу веће трошкове америчким фирмама него мети, која обично може да нађе замјенске изворе снабдевања и финансирања.
- Секундарне санкције могу погоршати ствари. Покушај приморати друге да се придруже напорима за санкције претњом секундарним санкцијама трећим странама које нису вољне да санкционишу мету може нанети озбиљну штету различитим спољнополитичким интересима САД. То се догодило када су уведене санкције против иностраних фирми које су прекршиле одредбе америчког законодавства које се односи на Кубу, Иран и Либију. Ова претња је можда имала одвраћајући ефекат на спремност одређених појединаца да уђу у забрањене пословне активности, али по цену повећања антиамеричких расположења, стимулисања изазова унутар Светске трговинске организације и скретања пажње са провокативног понашања циљане владе.
- Санкције су груби инструменти који често производе нежељене и непожељне последице. Санкције су повећале економске проблеме на Хаитију, што је изазвало опасан и скуп егзодус људи са Хаитија у Сједињене Државе. У бившој Југославији, ембарго на оружје ослабио је босанску (муслиманску) страну с обзиром на чињеницу да су босански Срби и Хрвати имали веће залихе војних залиха и већи приступ додатним залихама из спољних извора. Војне санкције против Пакистана повећале су његово ослањање на нуклеарну опцију, како због тога што су санкције прекинуле приступ Исламабаду америчком оружју, тако и због слабљења пакистанског поверења у америчку поузданост.
Уопштено говорећи, санкције могу имати перверзни ефекат јачања ауторитарних, етатистичких друштава. Стварајући оскудицу, омогућавају владама да боље контролишу дистрибуцију добара. Опасност је и морална, јер су погођени невини, као и практична, јер санкције које штете становништву могу довести до нежељених ефеката који укључују јачање режима, покретање емиграције великих размера и успоравање појаве средње класе и грађанско друштво. Паметне или дизајнерске санкције су у најбољем случају делимично решење. Прикупљање неопходног знања о имовини, а затим кретање довољно брзо да их замрзне, често се може показати немогућим.
- Санкције могу бити скупе за америчке компаније, фармере и раднике. Постоји тенденција да се превиде или потцене директни трошкови санкција, можда зато што се њихови трошкови не појављују у табелама буџета америчке владе. Санкције, међутим, утичу на економију смањујући приходе америчких компанија и појединаца. Штавише, чак је и овај трошак тешко измерити јер треба да одражава не само изгубљену продају већ и изгубљене прилике. Санкције коштају америчке компаније милијарде долара годишње због изгубљене продаје и повраћаја инвестиција — и коштају хиљаде радника њиховог посла.
- Санкције је лакше увести него укинути. Готово је увек теже променити статус кво него наставити са њим. Често је тешко или немогуће постићи консензус за укидање санкције, чак и ако је дошло до одређеног напретка по питању забринутости, ако се показало да је санкција бесмислена или контрапродуктивна, или ако се може показати да други интереси трпе као резултат. Ово ће вероватно постати случај са Индијом и Пакистаном, где ће америчке санкције уведене након нуклеарних проба у мају 1998. осујетити покушаје да се утиче на њихово понашање у овој или другим областима. Случај Босне представља моћан примјер опасности од закључавања санкција, јер је немогућност измјене или укидања санкција УН-а које су блокирале војну подршку свим протагонистима у босанском рату радила на штету слабије босанске стране.
слике краљице Елизабете 1
- Умор од санкција има тенденцију да се слегне током времена, а међународно поштовање има тенденцију да се смањи. Неизбежно, питање које је довело до увођења санкција губи свој емоционални утицај. Забринутост због хуманитарног утицаја санкција такође слаби одлучност. Истовремено, циљна земља има времена да се прилагоди. Заобилажење санкција, супституција увоза и свако побољшање животног стандарда због прилагођавања све то чини санкције подношљивим. Сви ови фактори су умањили утицај санкција против Ирака, Либије и Кубе.
Нови приступ
Закључак је јасан: пречесто су економски, хуманитарни и спољнополитички трошкови америчких санкција далеко већи од било које користи. Шта би се онда могло и требало учинити?
Ево неколико смерница за информисање о политици САД:
- Економске санкције су озбиљан инструмент спољне политике и треба их применити тек након разматрања ништа мање ригорозног од онога што би претходило војној интервенцији. Вероватне користи од одређене санкције за спољну политику САД требало би да буду веће од очекиваних трошкова за владу САД и америчку економију. Штавише, однос између начина на који ће санкција вероватно утицати на интересе САД треба да се упореди са могућим последицама свих других политика, укључујући војну интервенцију, тајне акције, јавну и приватну дипломатију, нуђење подстицаја или нечињење.
Последица горе наведеног није ништа мање важна: Широке санкције не би требало да се користе као изражајно средство на начин који није оправдан пажљивим обрачуном вероватних трошкова и користи . Опет, санкције су озбиљан посао. Санкције су облик интервенције. У зависности од тога како се користе, могу нанети велику штету невиним људима—као и америчком бизнису, радницима и интересима америчке спољне политике. Поред тога, санкције могу смањити утицај САД. Укидање образовања, обуке и помоћи страним војскама, које је Конгрес дао да изрази незадовољство Пакистаном и Индонезијом, смањио је утицај САД са моћним бирачким кругом у обе те земље. Спољна политика није терапија, и њена сврха није да се осећа добро већ да чини добро. Исто важи и за санкције.
- Мултилатерална подршка економским санкцијама би нормално требало да представља предуслов за њихову употребу од стране Сједињених Држава. Таква подршка не мора бити истовремена, али би требало да буде сасвим извесна и да ће вероватно уследити са малим закашњењем. Једностране санкције треба избегавати осим у оним околностима у којима су Сједињене Државе у јединственој ситуацији да извуку полугу засновану на економском односу са циљем. Ово није толико нормативна тврдња колико прагматична, заснована на огромним доказима да једностране санкције постижу мало.
- Секундарне санкције нису пожељно средство за постизање мултилатералне подршке санкцијама. Увођење санкција против оних који се не придржавају санкција о којима је реч је признање дипломатског неуспеха у убеђивању. То је такође скуп одговор. Трошкови спољне политике САД, укључујући стање односа са главним партнерима и напоре САД да изграде ефикасну СТО, скоро увек превазилазе потенцијалне користи од принуде пријатеља да се придруже санкцијама.
- Економске санкције треба да се фокусирају на оне који су одговорни за прекршајно понашање или на кажњавање земаља у области која је стимулисала санкције. Фокусирани одговор помаже да се избегне угрожавање других интереса и целокупног билатералног односа са метом у вези са једном области неслагања; наноси мање колатералне штете невиним; и чини мање тешким придобијање мултинационалне подршке. Санкције осмишљене да спрече ширење оружја за масовно уништење су одличан пример. Тамо где постоје прекршаји, Сједињене Државе би требало да усмере било какве санкције против укључене стране фирме или, ако је влада крива, треба да прекину технолошку сарадњу или трговину у овој области. Последица тога је да политичке санкције треба да се користе штедљиво, ако их уопште користе. Требало би да се одупремо искушењу да прекинемо дипломатске односе или откажемо састанке на високом нивоу. Такве интеракције пружају могућности америчким званичницима да изнесу своје аргументе пред владама и јавности и помогну Сједињеним Државама колико и циљана страна.
- Санкције не би требало да се користе да би се велики или сложени билатерални односи држали као таоци једног јединог питања или скупа забринутости. Ово је посебно случај са земљом као што је Кина, где Сједињене Државе морају да уравнотеже интересе који укључују одржавање стабилности у Јужној Азији и на Корејском полуострву, обесхрабрујући било какву подршку оружју за масовно уништење или програмима балистичких пројектила одметнутих држава, управљање ситуацијом на Тајвану и Кини и промовисање трговине, реформи тржишта и људских права. Скоро идентичан аргумент могао би се изнети о мудрости примене широких санкција против Русије или Индије због њихових преступа у једној области. Алтернатива широким санкцијама у таквим случајевима је или усвајање уских санкција које су релевантне за предметно питање или окретање другим политичким инструментима.
- Хуманитарни изузеци треба да буду укључени као део свих свеобухватних санкција. Недужне не треба терати да пате више него што је апсолутно неопходно. Укључивање изузетка који дозвољава мети да увози храну и лекове такође би требало да олакша постизање домаће и међународне подршке.
- Креатори политике треба да припреме и пошаљу Конгресу изјаву о политици пре или убрзо након увођења санкција. Такве изјаве треба да буду јасне у погледу сврхе санкције; потребни правни и/или политички ауторитет; очекивани утицај на мету, укључујући могуће кораке одмазде; вероватне хуманитарне последице и кораци за њихово минимизирање; очекивани трошкови за Сједињене Државе; изгледи за спровођење санкције; степен међународне подршке или противљења који се може предвидети; и излазну стратегију, односно критеријуме за укидање санкције. (Да цитирамо само један пример, закон из 1994. који је довео до санкција Индији 1998. нема никакву мапу пута за то како би санкције могле бити смањене или укинуте.) Поред тога, креатори политике треба да објасне зашто је одређена санкција изабрана за разлику од других санкција. или други алати политике.
- Све санкције уграђене у законодавство треба да обезбеде председничку дискрецију у виду овлашћења за одрицање. Дискреционо право би омогућило председнику да суспендује или укине санкцију ако процени да је то у интересу националне безбедности. Таква слобода је потребна ако односи не постану таоци једног интереса и ако извршна власт има потребну флексибилност да истражи да ли увођење ограничених подстицаја може довести до жељеног краја политике. Одрицања (испуњена у мају 1998.) у законима који позивају на секундарне санкције против неамеричких фирми које послују са Ираном, Либијом и Кубом имале су благотворан ефекат на спољну политику САД, иако нису учиниле ништа за америчке фирме које су и даље биле онемогућене да послују у овим земљама примарним санкцијама. Одсуство изузећа ће вероватно прогањати америчку политику према Индији и Пакистану. Санкције ће отежати утицај на будуће индијске и пакистанске одлуке које укључују распоређивање или чак употребу нуклеарног оружја — и могле би допринети нестабилности унутар Пакистана, нарушавајући тиме контролу над тим оружјем.
- Савезна влада би требало да оспори право држава и општина да уводе економске санкције против компанија и појединаца који послују у њиховој надлежности. Устав не може да реши борбу између извршне и законодавне власти око спољне власти, али ограничава борбу на савезну власт. Оне државе и општине које усвајају селективне законе о куповини који забрањују јавним агенцијама да купују робу и услуге од компанија које послују у или са одређеним циљним земљама, прекорачују своје границе. Клинтонова администрација би требало да удружи снаге са оним представницима пословне заједнице који су поднели тужбу да се Масачусетсу наложи да спроводи свој закон који би држави ефективно забранио пословање са компанијама активним у Мјанмару.
- Капацитети америчких обавештајних служби морају се преоријентисати како би испунили захтеве које ствара политика санкција. Могућност дизајнирања и имплементације паметних санкција захтеваће изузетне захтеве за наплату. Али захтев за бољом обавештајном подршком политике санкција такође укључује анализу. Требало би успоставити јединицу која би припремала предвиђања вероватног утицаја санкција на циљну државу и друге. Аналитичари би могли да помогну да се идентификују одређене рањивости циљних држава или лидера, да испитају вероватне реакције циља и трећих страна и да прате утицај санкција током времена.
- Свака санкција треба да буде предмет годишње изјаве о утицају. Таква изјава, коју треба припремити извршна власт и доставити Конгресу у неповерљивом облику, требало би да пружи много више информација и анализе од про форма документи написани да оправдају многе актуелне санкције. Требало би да садржи процену у којој мери је санкција служила сврси; економски, политички и/или војни утицај на мету; било какав хуманитарни ефекат; реакције циљне земље; степен међународне усклађености и неусаглашености; и финансијски трошкови америчких предузећа, радника и владе САД.
Размишљање изван оквира (алата).
Не постоји брзо решење за проблем санкција. Доношење закона у складу са предложеним Законом о унапређењу трговине, безбедности и реформи санкција за људска права увело би веће испитивање санкција пре и после њиховог увођења. Помогли би и већи извршни активизам и дискреција. Клинтонова администрација се може кривити за неуспех да стави вето на законе који позивају на секундарне санкције и за своју журби у примени санкција изазваних нуклеарним пробама Индије и Пакистана.
Уз то, изазов иде даље од побољшања санкција, нечега што ће тежити да их учини ужим и мање једностраним. Фундаменталније питање је избор најприкладнијег спољнополитичког алата за суочавање са одређеним изазовом. Санкције било које врсте морају се одмерити у односу на вероватне трошкове и користи од војне акције, тајних програма и јавне и приватне дипломатије.
Понекад ће бити боље употребити војну силу. Ово је била лекција Пустињске олује и Босне—и можда ће се показати као лекција Косова. Куба је такође вредна разматрања у овом контексту. Уместо да пооштри санкције (што је повећало беду кубанског народа) и да иде уз увођење секундарних санкција од стране Конгреса против америчких савезника, Клинтонова администрација је можда била мудрија да лансира салву крстареће ракете како би уклонила МИГ-ове који су оборили ненаоружане авион којим су управљали кубански изгнаници. У ширем смислу, може се тврдити да амерички долари, туристи и идеје представљају већу претњу за Фидела Кастра и комунизам на Куби од ембарга.
У другим случајевима, фокусиране санкције изгледају привлачне. Прикладнији одговор на нуклеарне тестове Индије и Пакистана била би контрола извоза осмишљена да успори развој и распоређивање пројектила и нуклеарних бомби. Са Хаитијем, уске санкције усмерене против нелегитимног руководства не би покренуле људски егзодус који је притискао администрацију на оружану интервенцију која би се могла показати изузетно скупом. Разлике са Кином и Русијом у погледу њихове технологије и извоза оружја најбоље би се решиле уским санкцијама. Ово је речено, санкције неће моћи да поднесу пуни терет политике неширења, и биће потребно размотрити инструменте политике у распону од превентивних напада на објекте одметнутих држава до снажније одбране.
Главна алтернатива економским санкцијама се, међутим, најбоље описује као условно ангажовање , тј. мешавина уских санкција и политичких и економских интеракција које су ограничене и условљене одређеним променама понашања. Пакет подстицаја везаних за конкретне акције помогао је у управљању нуклеарним амбицијама Северне Кореје. То би се такође могло показати ефикасним са Ираном под његовим новим вођством и помоћи Индији и Пакистану у управљању нуклеарним сукобом.
Оно што ови примери јасно показују да не постоји алат који је увек бољи од санкција, као што и саме санкције не нуде универзалан одговор. Једноставан приступ спољној политици ће сигурно пропасти. Али тренд није ништа мање јасан. Иако ће постојати случајеви у којима санкције могу помоћи, било саме или вероватније у комбинацији са другим алатима, недавна историја снажно сугерише да ће потенцијал санкција да допринесу америчкој спољној политици бити скроман – и да ће од њих тражити више од тога обећава да ће бити контрапродуктивно.